新型コロナ特措法の論点

 政府は、新型コロナウィルス問題に対処するために、新型インフルエンザ特措法を改正する意向のようです。

外出・集会制限、土地収用も 私権制限に根強い懸念―新型インフル特措法:時事ドットコム

 

 憲法との関係で特に問題となるのは、緊急事態宣言(正しくは「新型インフルエンザ等緊急事態宣言」です。同宣言が発布されれば、学校や興行施設の使用が制限されたり、集会や催し物が中止されたりするなど国民の権利(基本的人権)の制限が行われるからです。

 以下では、今回の法改正にあたってどのような論点があるのかを、現行の新型インフルエンザ特措法の仕組みに照らして示してみたいと思います。

 

 現行の新型インフル特措法では、「新型インフルエンザ等(国民の生命及び健康に著しく重大な被害を与えるおそれがあるものとして政令で定める要件に該当するものに限る。)が国内で発生し、その全国的かつ急速なまん延により国民生活及び国民経済に甚大な影響を及ぼし、又はそのおそれがあるものとして政令で定める要件に該当する事態」を「新型インフルエンザ等緊急事態」と定義し、当該事態が発生したときには、内閣に置かれる政府対策本部(内閣総理大臣が本部長)がその旨を公示し、同時に国会に報告することになっています。緊急事態宣言がなされると、2年を超えない期間において、外出や集会の制限などの緊急事態措置が講じられます。問題は、このような強力な措置が取られるのにふさわしい仕組みが、法律に備わっているかです。

 

1.緊急事態宣言は必要か?

 まず問題となるのは、「緊急事態宣言」という制度が必要かどうかですが、外出や集会の制限は平時においては許されない以上、それが例外的に許容される場合を期間や区域を区切って示す必要があります。ですので、平時にはできない措置を認めるのであれば緊急事態宣言は不可欠なのであり、実際、現行の新型インフル特措法でも認められています。

 

2.緊急事態宣言の手続は適切か?

 新型インフル特措法では、政府対策本部長(内閣総理大臣)が緊急事態宣言を行うことになっていますが、宣言の効果として自治体に一定の権限が発生し、また、国民の権利に大きな影響を及ぼすものである以上、本来は行政の最高責任者である内閣総理大臣が、閣議にかけたうえで宣言すべきだと思います。災害緊急事態(災害対策基本法)および原子力緊急事態原子力災害対策特別措置法)では、何れも内閣総理大臣が布告・宣言するものとされています。

 

3.緊急事態宣言に国会承認は不要なのか?

 新型インフル特措法では、政府対策本部長は緊急事態宣言を公示すると同時に、国会に報告することになっていますが、国会の関与がこのような事後報告でよいのかどうかは大きな論点です。

 一つの考え方は、緊急事態宣言がなされる以前に国会承認を得るというものです。権利制限が伴う緊急事態措置を政府に認めるにあたって国会の承認を要求するのは、民主主義の観点からは十分な理由があります。

 しかし、緊急を要したり、国会閉会中など、事前の国会承認を要求することが難しい場合も考えられます。そこで、最初の緊急事態宣言はひとまず政府だけで行い、事後に国会承認を求めるというやり方もあり得ます。この場合も、緊急事態宣言後、速やかに国会承認を要求するか、あるいは、国会閉会中の場合も考えて、1週間から10日後に国会承認を得るという方法もあるでしょう。

 またこのような国会の任務を果たさせるためには、国会閉会中に緊急事態宣言がなされる場合、内閣に国会の召集を義務づけるか、あるいは、国会が自動的に召集されるなどの仕組みが不可欠です。

 

4.緊急事態宣言の期間・延長

 新型インフル特措法では、緊急事態宣言の期間が2年を超えてはならないと定められていますが(しかも1年の延長が可能。)、これは1度の宣言の通用期間としては長すぎます。国民の権利制限をもたらすものである以上、もう少し丁寧な制度設計が望まれます。たとえば、1か月または2か月を終期として設定し、必要があれば再度の国会の承認で延長するという仕組みもあり得ます。このような仕組みだと、延長手続の際に、国会が緊急事態宣言下での政府の行為が妥当であったかどうかをチェックすることができるので、議会が政府を統制することが可能となります。

 

5.緊急事態宣言下で選挙はできるのか?

 国民の生命及び健康に著しく重大な被害を与えるおそれがあるものとして緊急事態宣言がなされており、またその下の措置として外出や集会に制限がある中、衆議院の解散・総選挙をはじめとして各種選挙を実施できるのかも考えなければなりません。このうち、国政選挙については任期が憲法で定められているので、長期にわたる選挙の延期を法律で定めることは難しいでしょう(公職選挙法57条の繰延投票制度がありますが、同条は「天災その他避けることのできない事故」の場合を想定しており、感染症の場合に適用できるかどうかはわかりません。)。少なくとも、緊急事態宣言中の衆院解散は禁止されるべきですが、それには憲法改正が必要です。

 何れにせよ、緊急事態の期間として最長2年が想定されている以上、このような問題も考慮に入れる必要があると思います。 

 

 非常事態法制の要諦は、事態への対処のために政府に一時的に強力な権限を与えると同時に、それを統制する効果的な仕組みを備えることです。この観点から見ると、現行の新型インフル特措法では、国会の関与が弱いように思います。また、議会による政治的統制だけでなく、裁判所による法的統制も不可欠ですが、その実効性についてはあまり議論されていないように思います。

 

 最後に、すでに新型コロナウィルス問題への対応が求められている真っ只中での立法は望ましくなく、本来は、平時に十分な議論を尽くして立法されるべきだったでしょう。その意味では、改正法が成立したあとも、法制度に不備がないか不断に検討を続けていくべきだと考えます。